Hacia un mercado nacional de carbono: acciones requeridas

Si bien el mercado puede desempeñar un rol importante en las estrategias de cambio climático, se debe tener en cuenta que por sí sólo no proveerá soluciones mágicas al proceso. Por tal razón, las políticas necesarias para una estrategia de cambio climático deben tener en cuenta que el mercado no se convierta en una barrera, sino en un instrumento para alcanzar la meta de ser (país o empresa) carbono neutral.

Lo anterior cobra relevancia en el caso de Costa Rica, que busca promover un sistema de mercado voluntario que no vaya por la vía de impuestos a la emisión - al menos inicialmente - ya que si bien esta vía da señales más transparentes en el mercado, su aceptación por parte de los actores económicos no sería fácil. Asimismo, el país desea que el mercado tampoco adopte la vía de fijar un techo por sector mediante la asignación de créditos (“allowances”) que impulsen metas obligatorias para promover las transacciones de carbono de forma a cumplir las metas globales que se establezcan.

En este sentido, la política debe tener mecanismos de soporte para el alcance de las metas buscadas, reduciendo los impactos negativos, especialmente para la ciudadanía más pobre de recursos económicos, y sin que se limiten las oportunidades de utilizar el desarrollo del mercado positivamente, es decir convertir este en una herramienta que no limite las aspiraciones de muchos cuando deben realizar elecciones de desarrollo limpio para satisfacer sus necesidades básicas o el desarrollo económico nacional y de sus sectores industriales.

Por esto se debe reconocer desde el inicio el hecho de que la mitigación de gases efecto invernadero  tiene un costo, por lo cual se requiere de integridad en el mercado, y ésta debe basarse en la claridad y simplicidad de sus reglas, así como en la transparencia de información para evitar su manipulación.

Por las razones expuestas, el sector financiero tiene un rol fundamental para el desarrollo eficiente y eficaz del mercado, como también el Estado para garantizar que éste se de dentro un marco ético y solidario bajo una nueva alianza entre lo publico y lo privado en busca del desarrollo nacional y el bienestar de la mayoría.

Por otro lado se debe tener presente que las distintas categorías de actores que en él se establezcan para su funcionamiento, no serán simples o tendrán la misma facilidad de ser implementadas en todos los sectores. Esto dependerá en gran medida del tipo de proceso productivo y de su grado de encadenamiento e integración con los mercados nacionales o globales.  Por ejemplo,

§                 los sectores de vivienda y transportes deberán tener aproximaciones distintas en especial cuando los ingresos nacionales están asociados a la importación y a la compra de bienes importados, y para cumplir la meta establecida se necesitaran fases para solventar estas condiciones estructurales iniciales, como es el caso de una modernización eficiente del parque vehicular.

§                 en otros sectores como la industria turística se requerirá del desarrollo de infraestructura asociada para construir la diferenciación y costos de operación necesarios para ser carbono neutral competitivo, y que esté asociada por sus procesos a la solución regional de la industria de desechos y combustibles a nivel nacional.

Para esto efectos deberán existir otras políticas complementarias, o mecanismos basados en el mercado más apropiados para estos contextos, que promuevan el comportamiento eficiente y competitivo de estos actores económicos, en las categorías o segmentación de mercados que sean definidos en un inicio.

La solución al problema urgente del cambio climático requerirá de un esfuerzo sostenido por parte de todos los actores socio-económicos y ciertamente aquí la política pública dentro del sistema, en los términos inicialmente definidos, tiene un rol fundamental que cumplir, como lo tendrán también las acciones individuales de todos los ciudadanos. Pero, también se requerirán mecanismos basados en el mercado e instituciones para suplir las necesidades de la sociedad, especialmente de sus miembros más vulnerables, en su adaptación al cambio climático.

Lo anterior de seguro requiere de una nueva arquitectura del estado más innovadora, emprendedora y competitiva para lograr estos objetivos dentro de una visión nacional de desarrollo sustentable guiado por una nueva ética y relación con el ambiente.

Mecanismos de gobernabilidad del mercado

Dentro del marco institucional necesario para iniciar la consolidación y expansión del mercado de carbono se considera necesaria la creación de una Junta Carbono Neutral con el objeto de proveer dirección, monitoreo y flexibilidad en su funcionamiento.

Esta instancia de tipo ejecutivo sería la garante del cumplimiento de los criterios y procedimientos para el otorgamiento de la marca y oficialización de los créditos con apoyo de verificadores externos certificados a través del sistema nacional de calidad; con potestad para generar directrices que busquen un mayor dinamismo del mercado, como por ejemplo en caso que los créditos generados para el segmento de mercado de procesos no fueran suficientes para cubrir la demanda, asignar cuotas para transar compensaciones provenientes de otros sectores en unidades equivalentes.

Para proveer credibilidad nacional e internacional al sistema se requiere garantizar la calidad y transparencia de su funcionamiento por lo que se apoyará en el marco institucional existe del Sistema Nacional de la Calidad compuesto por los entes de Acreditación (ECA), de Normalización (INTECO), de Normalización (LACOMET) y de Regulación (ORT) que garantizaría los procesos de certificación, acreditación y verificación.

El ECA sería el ente encargado de acreditar los operadores del sistema, así como del reconocimiento de otros sistemas voluntarios existentes en el mercado internacional o que quieran operar en el mercado nacional.

Los estándares necesarios para emisiones de gases GEI ya han sido homologados nacionalmente por INTECO, constituyen la Serie INTE 14064; para hacer pronta su efectiva implementación se han iniciado gestiones para el apoyo formal del CONAC, presidido por el MEIC. Con el apoyo del CONAC y una sesión específica programada, según disponibilidad del ministro de ambiente se acelerará el proceso de homologación y oficialización de protocolos y herramientas asociadas a las normas existentes o que se requieran crear u homologar para sectores industriales específicos.

Se establecería como parte del sistema de administración y regulación del mercado un registro nacional de emisiones y reducciones para las empresas voluntariamente inscritas, encargándose  de llevar estos registros y su renovación de datos anuales.

Los elementos descritos son fundamentales para lograr que estas “unidades de crédito” sean comerciables definiendo los elementos fundamentales para que la oferta y demanda se establezcan para un mercado. Por lo anterior, para promover la transabilidad financiera de estos créditos se requeriría de la participación del sector financiero y de su sistema regulatorio para proveer de valor y credibilidad a estas “unidades de créditos” dentro del mercado. 

Se requiere de un sistema de registro seguro y confiable para la “transabilidad de las unidades de crédito”, el modelo ideal a implementar sería algo similar a la CEVAL o que esto se pueda realizar por medio de la CEVAL o un sistema creado específicamente dentro del sistema bancario nacional y cuando logre su madurez, se asocie al mecanismo existente dentro del sector privado.

Con estos elementos fundamentales en funcionamiento, las “unidades de crédito” tendrán un valor de mercado. Se esperaría que este valor guiara la decisión de los emisores  de cuando es su ventaja financiera reducir emisiones; o cuando es más barato comprarlas dentro de su mercado o clases establecidas.

En reuniones con la Bolsa Nacional de Valores (BNV), esta ha manifestado su interés de apoyar el proceso y poder utilizar la Central de Valores (CEVAL) dentro del programa piloto para las primeras transacciones dentro del mercado.

Se debe trabajar sin embargo, el cumplimiento de las regulaciones financieras del mercado, en especial lo que sería la calificación y reducción del riesgo (via regulación SUGEF o sistema alternativo). Para esto sería necesario considerar ya sea aceptación u otorgamiento de créditos a empresas que puedan probar que ya han iniciado procesos y que éstos sean verificables en los términos definidos.

Por ejemplo se podría arrancar un programa piloto con apoyo de la guía de la ENCC para inventarios, la guía de gestión medioambiental (EMA)  de la Federación Internacional de Contadores (IFAC); el apoyo de Contadores Públicos Autorizados (CPAs); apalancamiento de créditos y soporte de INTECO, ECA, CEVAL y las reglas de la SUGEF para el desarrollo del sistema piloto según el esquema que se muestra en el siguiente Cuadro.

Por lo anterior, es necesario iniciar la evaluación del costo beneficio de operación del sistema y la definición y delimitación de los roles de los distintos actores. Hasta el momento la iniciativa de desarrollo se plantea sobre un sistema voluntario y apoyado sobre la institucionalidad existente, pero la parte financiera requerirá de proveer credibilidad, estabilidad y valor a los créditos por reducción de emisiones.

Esto se podrá lograr construyendo un sistema de reducción de riesgo sobre los créditos y sobre todo de maduración de estos en el tiempo, de manera que su  rendimiento futuro sea previsible, para lo cual se debe pensar en la asignación de los incentivos necesarios y su financiamiento con el fin de lograr la apropiación por los actores socio-económicos necesaria para el desarrollo y sostenibilidad del sistema dentro del mediano y largo plazo.

De fundamental importancia dentro de este proceso será el rol a cumplir por la Junta de Carbono para monitorear los elementos de escala de mercado, evaluación y monitoreo de su funcionamiento y desempeño inicial, de forma que  provea guía y flexibilidad en su desarrollo.